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权威发布丨威海市国土空间总体规划(2021—2035年)发布!

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12月8日下午,威海市政府新闻办举行新闻发布会,威海市自然资源和规划局相关负责同志介绍《威海市国土空间总体规划(2021—2035年)》有关情况。

10月31日,山东省人民政府正式批复了《威海市国土空间总体规划(2021—2035年)》。《规划》是指引威海实现“两个一百年”奋斗目标的空间发展蓝图和战略部署,是城市落实新发展理念、实施高效能空间治理、统筹市域国土空间保护、开发、利用、修复和指导各类建设的行动纲领,也是下层次国土空间总体规划、详细规划和专项规划编制、实施和管理的法定依据。凡在威海市域范围内涉及的各类土地开发、保护、建设活动均应符合本规划的要求;所有与国土空间资源配置相关的各项规划、计划、政策的制定,均应与本规划相衔接。《规划》共15章,按照“现状与风险评估—目标与格局—空间对策—实施保障”的逻辑框架展开,主要包括四个方面。

01

指导思想与规划基础

威海市自然资源禀赋良好,城市综合能力稳步提升,城镇沿海、沿主要交通要道呈组团式发展,海洋产业发展势头强劲,同时也面临着耕地保护压力大、空间利用效率不高等问题。《规划》以2020年度国土变更调查、全国人口普查等数据为基础,科学评价资源环境承载能力和国土空间开发适宜性,开展国土空间开发保护现状评估和风险评估,为科学确定国土空间开发保护总体格局和空间战略奠定基础。

《规划》始终把“威海要向精致城市方向发展”作为总目标总方向总遵循,坚持以人民为中心,贯彻新发展理念,着力推动高质量发展,努力实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续,引领高品质生活和高水平治理,不断开创“精致城市·幸福威海”新局面。

02

目标定位与发展策略

目标定位上,以“精致城市·幸福威海”为战略定位,确定威海城市性质为“世界级宜居和滨海旅游度假城市、我国北方重要的海洋产业基地、山东半岛区域中心城市”。

发展策略上,提出实施耕地严保策略,守护集中连片、诗意田园的农业空间;实施生态优先策略,构建山海一体、系统稳定的生态空间;实施全域一体化发展策略,优化中心引领、环海发展的城镇空间;实施陆海统筹策略,打造生态韧性、创新活力的海洋空间;实施品质提升策略,彰显小巧秀雅、文化多元的城市魅力体系五大规划策略。

03

空间格局与支撑体系

构建全域统筹的“绿屏蓝带,十廊通山海,强心筑轴,多极促发展”的市域国土空间开发保护格局。重点保护昆嵛山生态屏障,打造千公里生态活力海岸带;以环翠主中心作为全市发展的主引擎,强化中心引领;依托市域南北向主要交通廊道构建中部产业隆起轴,形成市域产业集聚发展的“主脊梁”;以多个发展极为全市重点建设地区,加强滨海创新服务带建设。

保障高质高效的农业空间。构建“五区四带多园”农业生产格局,统筹粮食生产、果蔬种植、特色林果,因地制宜保障粮食安全、保障农林特产空间,加快现代农业融合发展;合理布局近海渔业区,推动海洋渔业转型升级。

构建山海一体的生态空间。以陆海一体的系统理念,构建“一屏一带十廊多核”的生态安全格局。协同烟台共同提升昆嵛山的生态治理;加强千公里滨海生态景观带保护、利用与管理;强化10条生态廊道的用地用海管控和生态修复。

打造集约精致的城镇空间。构建“中心引领、环海发展”城镇格局,全面提升中心城市能级,打造千公里海岸复合功能带和中部产业隆起轴。完善城乡公共服务体系,至2035年中心城区各类公共服务设施15分钟步行可达覆盖率达到90%以上。

构筑生态活力的海洋空间。构建“一带三区四岛群”的海洋空间开发保护格局,合理配置海域、海岛、海岸线资源,制定分级分类管控措施。聚焦海岸带空间,统筹生态资源保护,优化功能布局,强化分段指引,推动高质量发展。

国土风貌魅力体系。整体保护市域山-城-海交融的自然景观格局和传统历史文化资源,突出“大气山海,精致栖居”的新时代风貌特色。构建市域五个方面的保护体系,建立全要素的保护名录,统筹划定历史文化资源保护线,实施严格保护。

构建畅达高效的综合交通体系。建设威海新机场,强化港区联动,构建高效互联的铁路走廊,形成“三横两纵”高速公路网和“十纵六横一环”干线公路网,通过公、铁、海、空交通体系的全面提升,强化威海市在国家立体综合交通网中的节点地位和市域、城乡一体化交通服务能力。

城市安全韧性与基础设施。打造“系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠”的现代化基础设施体系,通过构建现代能源体系、水安全保障体系、完善固体废物分类处置体系、推进智慧城市建设、优化城市综合防灾体系、加强矿产资源保护与利用等措施,提升国土空间支撑保障能力。

生态修复与国土综合整治。修复受损山地森林系统、河湖湿地系统、海岸带及海岛系统,加强土壤污染治理、矿山环境整治,供给高质量生态产品。大力开展农用地综合整治、农村建设用地整理和乡村生态保护修复,以耕地提质改造、建设用地整合优化和山水林田湖草的综合修复为抓手,有序推进全域全要素的土地综合整治。

提升中心城区功能品质。通过老城更新织补、产城融合发展、城乡融合一体等方式,优化中心城区城市功能布局和用地结构。构建“一主、一副、多中心”城市空间格局,完善老城区综合服务功能,增强文登城区区域服务能力,引导高区、经区协调发展;优化国土空间用地结构,盘活存量建设用地,优先满足公共服务设施配套和市政交通基础设施,合理分配新增建设用地,重点保障重大产业项目和民生工程,提升人居环境品质。

04

规划指引与实施保障

区(市)规划指引层面,充分发挥市级国土空间总体规划的战略引领和刚性管控作用,统筹衔接荣成市、乳山市国土空间总体规划以及各分区国土空间规划,做好市、县(市、区)规划传导,对底线和强制性内容做好刚性管控,切实发挥市级国土空间总体规划的纲领性、战略性、约束性作用。

近期行动计划层面,落实《威海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》以及威海市第十六次党代会报告确定的目标任务,以抓重点、补短板、强弱项为目标,在空间上予以统筹,形成近期重大项目清单。

规划实施保障层面。强化规划纵向传导机制,构建威海“三级三类”国土空间规划体系。“三级”是指市-县(县级市)-镇三级国土空间规划,“三类”是指总体规划、详细规划、专项规划三种规划类型。强化规划横向衔接机制,建立专项规划编制目录清单管理制度。以国土空间规划“一张图”进行管理和实施,建立健全“一年一体检、五年一评估”的常态化机制,对国土空间规划实施进行动态监测和及时预警。

★作为山东省市级国土空间总体规划编制的试点城市之一,在哪些方面起到了试点城市作用?

威海市是山东省4个地级市编制试点之一。作为试点城市,威海始终坚持高标准、高质量编制,从国土空间规划体系建设着眼,迎难而上,主动探索国土空间规划新领域,创新性地开展了市级国土空间总体规划编制。

在编制技术思路上,积极创新理念,把“精致城市”理念运用到国土空间规划的全方位和全过程,把更多的美术元素、艺术元素应用到规划建设中,塑造高艺术品质的国土空间格局。积极创新方法,结合威海实际,借鉴国内外先进经验,开拓创新,应用“生态赋能、以海定陆、碳汇城市、产业区块”等先进技术方法编制规划,落实了国家、省重大战略,明确了“三生空间”的格局和管控目标,做细了“三条控制线”的边界范围。

在编制工作组织上,强调上下联动,结合辖区县少的行政体制特点,实行市级、县级、镇级(分区)国土空间规划联动编制,推动全域一体化规划。在战略谋划、实地调研、方案论证等方面同步推进,充分尊重和吸纳基层发展诉求,实现三级规划的有效衔接,提高了规划的操作性和实施性。强调横向协同,在规划编制专家评审、市规委会审议、市政府常务会审议等多个重要节点,协同多个市直部门共同参与、联合审议,充分衔接各部门有关专项规划。强调广泛参与,推广阳光规划理念,坚持开门编规划,精心设计《三分钟了解国土空间规划》专栏,采用通俗易懂、图文并茂的形式,利用官方微信公众号广泛科普与宣传,并及时吸收采纳公众反馈意见建议,不断完善、提升规划编制成果。

作为试点城市,在规划编制之初,举办全省国土空间规划编制现场会,威海进行典型发言;在编制过程中威海在生态保护红线调整优化、城镇开发边界划定、多轮不同阶段规划成果数据汇交等方面都领先全省其他地市完成;规划编制期间我省日照、烟台、泰安、潍坊等多个城市前来学习考察,为其他兄弟城市打前阵,做了技术和实践探索,攻克难题;国家自然资源部、省自然资源厅调研组也多次前来调研考察,为部、省关于国土空间总体规划编制的核心技术思路、关键政策措施的制定提供了坚实的支撑。

★《规划》编制思路和方法有什么特点,与过去的城乡规划、土地利用规划相比有什么不同之处?

中华人民共和国成立以来,威海历经5轮城市规划,分别是1958年、1978年、1994年、2011年和2021年。过去的城乡规划、土地利用总体规划是在城市高速发展的大背景下编制实施的,侧重于增量空间,特别是城乡规划,主要关注城区,对城市外围非建设用地重视较少。2019年中共中央、国务院下发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》,将主体功能区划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划。规划自上而下编制,层层传导,精准落位,统筹发展与保护的关系,作为各类开发、利用、保护活动的依据。通过市、县、镇三级联动,四年多的反复打磨,威海市国土空间总体规划于10月31日正式获得省政府批复。

国土空间规划是贯彻落实生态文明思想,实现“多规合一”,适应高质量发展,提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平的重要工作,是一个全新规划。《规划》将主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、海洋功能区划等空间规划融合,以空间治理和空间结构优化为主要目标,从蓝图式规划走向治理型规划。规划编制思路和方法有六个鲜明特点:

编制一个全新规划理念的规划,做到全域覆盖、全要素管控、横到边、纵到底,加强规划与自然资源业务的全面贯通;

编制一个底线约束和上下贯通的规划,采取多部门,多层级联动方式编制,有效衔接和传导底线约束,保障各部门建设空间需求,平衡好底线约束与开发建设的关系;

编制一个尊重权属、精准落地的规划,规划汇聚自然资源多源数据,全面摸清各类自然资源家底,形成底图底数,力求精准绘制空间蓝图,保障好国土空间蓝图的落地实施;

编制一个集约节约、效率提升的规划,应对增量空间紧约束,提出增量优先保障重点产业项目及公益类设施用地、存量推动有机更新和低效用地再开发、预留战略性发展空间留白用地应对发展不确定性三类用地投放策略,促进国土空间布局优化与精明增长;

编制一个以人为本、特色彰显的规划,坚持“以人定地”,按照不同人群的需求,合理配置各类型民生设施,强化城市基础设施的支撑能力;并营建“大气山海,精致栖居”的城乡风貌特色,完善公园绿地体系,加强历史文化遗产保护,突出“精致城市·幸福威海”的城市特色;

编制一个提高国土空间治理能力的规划,规划搭建国土空间规划基础信息平台和“一张图”实施监督系统,支持全市各级自然资源数据的汇聚,支撑规划编制、实施、监测、预警,推动国土空间规划全周期管理。

★《规划》内容涵盖了国土空间开发保护和经济社会发展的诸多方面。有哪些主要内容和特色亮点?

可以用五个关键词来理解《规划》的主要内容与亮点:

关键词一:底线约束。《规划》按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先顺序,统筹划定“三条控制线”。

耕地,就是指种植农作物的土地,是“粮袋子”和“菜篮子”。永久基本农田是最优质、最精华的耕地,是“饭碗田”“口粮田”“保命田”。到2035年,全市耕地保有量不低于239.29万亩,永久基本农田保护任务不低于215.4万亩。通过耕地和永久基本农田的保护,让威海人的饭碗中,装满优质威海粮。

生态保护红线就是为了保护生态划定的红线,将生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱等重点区域,划定为保护红线范围,守护威海最重要的生态基底。到2035年,生态保护红线总面积不低于1152平方千米,其中陆域生态保护红线面积不低于707平方千米、海洋生态保护红线面积不低于445平方千米。

城镇开发边界是在国土空间规划中划定的,一定时期内因城镇发展需要,可以集中进行城镇开发建设,完善城镇功能、提升空间品质的区域边界,主要包括城市、建制镇及各类开发区等,到2035年,城镇开发边界扩展倍数控制在1.3倍以内,有效地控制城镇无序蔓延、摊大饼,使城市开发建设更集约、更高效。全市划定城镇开发边界总面积为663平方千米。

关键词二:格局引领。规划从优化国土开发模式、提高国土开发效率、实现人与自然和谐共生等核心目标出发,在国土空间开发保护总体格局引领下,系统谋划农业空间、生态空间、城镇空间格局。

农业空间方面,构建了“五区四带多园”的农业生产格局,以“五区”统筹威海农业空间布局,打造四条特色农业产业发展带,依托多个现代农业园区推动产业融合发展,全面保障“粮袋子”“菜篮子”和“果盘子”。

生态空间方面,规划构建“一屏一带十廊多核”的生态安全格局,筑牢“一屏一带”的生态屏障功能、强化“生态绿核”的生态保育功能、加强“生态廊道”的生态连通功能,优化提升城市生态系统的质量和稳定性。

城镇空间方面,构建“中心引领、环海发展”的城镇开发格局,提升中心城市的发展能级和服务能级,打造千公里海岸复合功能带和中部产业隆起轴,重点推进环海湾地区重要城镇、重要产业平台、滨海旅游景区等发展建设,因地制宜推动小城镇建设,完善基础设施,优化公共服务,发展特色经济。

关键词三:海洋城市。威海拥有9817平方千米的海域、185个海岛以及近千公里的海岸线,是全国唯一获得海洋领域5个国家级试点示范的城市。海洋是威海最大的特色、优势和潜力所在。规划以打造高质量发展“蓝色引擎”为引领,实施陆海统筹、以海定陆策略,坚持“科学用海、科技兴海、产业强海、生态护海、开放活海”五个导向。

科学用海方面,统筹协调海岸带及近岸海域空间功能布局,实施差异化用途管制,严格保护并高效配置海域、海岛和海岸线资源,推动港口与临港产业互动发展,探索风渔融合、渔光融合等海域立体综合开发,提升要素支撑和保障能力。

科技兴海方面,以国家海洋综合试验场为核心,建设远遥浅海科技湾区,打造全国知名的海洋科技创新高地。

产业强海方面,立足现有海洋产业基础,东部重点发展生态海洋农业,构建海洋生物种业、海洋生态养殖、海洋生物制造、渔业工程装备四大高新技术产业体系;南部构建海洋碳汇、海洋种业、海洋新材料、海洋新能源等产业链,发展海洋未来产业。

生态护海方面,加强对砂质海岸、基岩礁石、滨海湿地、海湾、海岛等海洋生态系统的保护,实施海岸建筑退缩线制度,提升海岸生态服务功能和防灾减灾水平,构筑沿海生态安全屏障。

开放活海方面,依托幸福海岸,构建滨海观光、休闲度假、温泉养生等相互支撑的滨海旅游新业态体系,打造千公里生态活力海岸带,提升公众亲海空间品质。

关键词四:魅力威海。威海位于神奇的北纬37度,拥有优美的自然生态环境,是闻名世界的滨海旅游度假胜地,规划进一步提升威海独特的城市风貌,保护传承好地域文化和特色,营造城市高品质的宜居环境。

明确了威海“大气山海,精致栖居”的城乡整体风貌定位,凸显山海之大气广阔,点睛城市之小巧精致,整体保护威海山-城-海交融的自然景观格局和传统历史文化资源,全面保护历史文化遗存,优化城市设计景观要素,强化乡村风貌管控,构建多元的城乡休闲游憩网络,塑造多层次城乡风貌格局。

努力营造高品质的宜居环境。坚持以人为本,以满足老百姓对美好生活的向往为目标,构建“市级-区(市)级-乡镇(街道)级-社区生活圈”四级公共服务中心体系,明确各层级公共服务中心各类设施配置标准,推进城乡公共服务设施一体化发展,努力实现老百姓幼有所育、学有所教、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶、文体服务保障等民生保障目标。

有序推动城市有机更新,规划提出了“多元引导、产业引领、突出重点”的城市更新策略,因地制宜采取“拆除重建、整治提升、整备盘活”三种方式引导不同区域更新;优先推动工业用地控制线内的低效用地进行“工改工”,划定中心城区卫城、文登老政府等21处重点更新区域,促进存量用地盘活和空间结构优化。

关键词五:韧性安全。规划系统谋划威海能源体系布局,支撑综合防灾减灾能力建设,建设现代韧性安全威海。

构建现代能源体系。贯彻落实“双碳”目标及能源安全新战略,推进能源结构优化调整,大力发展新能源和可再生能源,统筹威海能源设施空间布局,建设安全可靠的能源保障网。

构建水安全保障体系。基于山东省级水网,构建威海现代水网主骨架和主节点,构建多源互补、丰枯调剂、大中小微协调配套的供水保障体系。

建立以各级应急避难场所为节点,救灾、疏散通道为网络的“全面覆盖、重点突出”的综合防灾空间结构。加强灾害风险防控,划示洪涝风险控制线,提高灾害和突发事件应对能力,强化安全底线管控,推动威海高质量发展。

★《规划》批复印发后,能否落地实施非常关键。在规划实施保障方面有哪些思路和举措?

为更好地推进《规划》有效落地实施,提出了实现规划全生命周期管理的“四项机制”。

建立规划目标导向机制,指导各区落实本规划。规划明确了各区市功能定位和发展目标,重点对各区市包括三条控制线、耕地保护、自然生态保护、海洋保护利用、公共服务设施、历史文化保护、综合交通体系、市政设施与综合防灾减灾等约束性和强制性内容做了规定。建立重大项目清单和制定近期行动计划来推动规划实施,与威海国民经济和社会发展“十四五”规划和相关部门的重大项目充分衔接,重点考虑建成后对区域发展和市域整体竞争力有重要影响和提升的项目,以及对社会民生事业建设、乡村振兴有重要支撑作用的项目。

强化规划纵向传导机制,构建威海国土空间规划体系。市级国土空间总体规划对中心城区154平方千米的建设用地细化到用地分类,而对于中心城区范围以外的广大区域只是做到了功能分区。因此,需要在总规的基础上持续发力、统筹协作,建立威海“三级三类”国土空间规划体系,才能实现全域全覆盖空间管控的规划愿景。即“市级—县(县级市)—镇”三级,以及总体规划、详细规划、专项规划三类型规划。

建立规划横向衔接机制,多部门协同推动规划实施。市级总规确定了城市发展目标、实施标准以及重大设施空间落位,但还需专业部门在各类专项规划中予以细化落实。建立专项规划编制目录清单管理制度,强化对交通、能源、水利、农业、民政、市政、生态环境保护、林业等专项规划的指导约束,充分协调国土空间保护开发的矛盾冲突,合理优化国土空间布局。规划搭建国土空间规划基础信息平台,强化国土空间垂直条线上以及横向各部门之间的信息共享、数据汇集及业务协同。

完善国土空间规划实施监督机制,提升规划管理效能。本次规划将形成统一空间边界、统一土地用途、统一管控要素的国土空间规划“一张图”实施监督系统,支撑规划编制、实施、监测、预警,各类专项规划批准后一并纳入“一张图”实施管理。系统可以实现规划全生命周期的动态管理,建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度,支持自然资源执法督察,支持项目选址辅助决策,提升治理能力和治理水平的现代化。

同时建立规划动态监测评估制度,结合“一年一体检、五年一评估”,开展规划动态维护,建立国土空间规划调整完善机制,保障总体规划强制性内容落实,并对规划实施的阶段性目标和指标进行及时反馈和必要修正。

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