菏泽巨野供热问题背后：因解除特许经营协议引发政企纠纷

第15次，供热公司的客服电话终于拨通，王雪桦“狠说”了几分钟。入住小区4年来，她已记不清线上线下反映了多少次供暖问题。

一个月后的2021年12月末，山东迎来寒潮天气，巨野县气象局发布寒潮蓝色预警信号：受强冷空气影响，预计23日夜间到26日将出现一次寒潮天气。过程降温幅度达8～10℃。

同一时间，在某短视频平台，巨野县多个小区的业主涌向了发布“寒潮来袭，巨野热力持续升温保供暖”视频的账号评论区。业主们报上小区名字和温度，戏称供热公司为“制冷标兵”。

巨野县居民在评论区反映供暖问题。截图

人民网《人民直击》记者调查发现，当地供暖问题频现背后，一起因解除供热特许经营协议引发的政企纠纷自2016年延续至今。曾与当地政府有过蜜月期的供热公司被强制出局，城区供热由巨野县祥润热力有限公司（以下简称“祥润公司”）接手。

巨野县综合行政执法局一名张姓副主任表示，该局只负责城区供热安全监管，其他工作由山东麟州国有资本运营有限公司（以下简称“麟州公司”）具体负责。这家国有独资企业的实际控制人是巨野县财政局。

“不管谁接，公共利益优先”，一位长期处理政企纠纷的律师指出。

审计风波与融资流产

在祥润公司之前，为巨野县城区供热提供服务的是山东二十度节能技术服务有限公司（以下简称“二十度”）。2012年，来自威海的二十度通过招商引资进入巨野县，并在当地成立子公司，二十度巨野智慧供热有限公司（以下简称“二十度巨野”）。也是从这一年开始，二十度由供热节能服务向运营服务转型，并于2016年1月在新三板挂牌。

2013年10月，二十度与巨野县政府签订为期30年的《供热特许经营协议》。3个“供暖季”后，一则宣布解除特许经营协议的通知被送到二十度公司董事长王杰礼手中。通知里，巨野县政府列举了包括供热温度达不到标准、拖欠供热工程施工方工程款、财务管理不规范等问题。在2016年4月21日给政府的复函中，二十度分别提出异议。

针对供热不达标和拖欠工程款问题，二十度副总经理李冲称，部分情况存在，前者原因在于当年供暖季为其提供热源的电厂机组出故障，维修时短暂停暖了几天，而欠款则因为政府阻止公司收取配套费，斩断其收入来源，造成公司资金困难。

李冲表示，根据协议，配套费由企业统一收取，相关部门监管，专款专用。如果供暖出现问题，有关部门先要责令其限期改正，逾期不改才有权解除协议，而公司从始至终未收到任何整改通知书。

她向记者出示了3份由巨野县城市供热工作领导小组2015年下发的通知，要求供热基础设施配套费上交县财政专户。

复函中，二十度表示，即使有关问题存在，也属于经营管理中的正常债务纠纷，未因此影响正常供热，公司正积极解决欠款问题。政府单方解除合同不符合双方约定和法定合同解除条件，希望政府撤回解除通知。

国家发展改革委、国家财政部PPP双库专家宋杰认为，解约通知中提及的“财务不规范”，要看问题具体指向，一般情况下，属于公司运营层面的问题，应该通过董事会、股东会等方式介入，若政府直接介入，需要考虑是否有越位管辖的问题。

时任巨野县供热办主任张昌勇向记者表示，要求配套费上交财政专户是依据菏泽市下发的有关文件。县政府要求解除特许经营协议在于通过审计发现二十度挪用了2000多万元的配套费。

对于“挪用配套费”的说法，李冲表示，这是巨野县政府委托会计师事务所作出的初步审核，很多账目并未统计其中，结论不属实。

她向记者提供了一份来自当地政府的“审计调查报告”和一份二十度对于前述报告的“意见”，附件为“资金来源及使用情况自查说明”。“意见”中，二十度提出异议，并列举了审计报告存在的种种问题，包括没有盘点实物资产、审计时脱离公司账目、仅以现场勘察及施工人员提供的材料为依据等。

记者发现，“审计”和“自查”结果截然不同。前者审核结果显示，资金来源多于资金占用2000余万元，而自查结果为资金使用多于资金来源3000余万元。“算上收取的9000多万元配套费，我们一共投入1.3亿元。”李冲说。

为解决公司财务问题，王杰礼称，他曾于2015年12月和2016年6月先后与两家企业达成合作意向，均以失败告终。其中，第二次“融资流产”与巨野县政府有关。

二十度发布增资公告。网页截图

李冲告诉记者，二十度与淄博联云行创投资合伙企业签署《增资协议》后即在网上发布了增资公告。第二天，也就是2016年6月7日，她与投资人前往巨野县市场管理局办理增资变更手续时，遭到该局的拒绝。

解约方式之疑

2016年6月17日，王杰礼被巨野县公安局以“拒不支付劳动报酬”为由监视居住。李冲告诉记者，他们很快借钱筹集了资金，在王杰礼被监视居住快一个月时将工资发放给了员工。

“本以为工资发了，事情就了了。”王杰礼说，2018年他被巨野检察院提起公诉。判决结果显示，王杰礼犯拒不支付劳动报酬罪，判处拘役3个月，并处罚金人民币五万元。

李冲认为，巨野县审计局2016年1月和5月两次下发审计通知直接导致二十度被摘牌。据其介绍，当时巨野县审计局派出审计组，取走了二十度巨野2013年至2016年的财务账簿和相关工程合同等经营材料。

“导致我们2016年、2017年的上市公司年报无法正常审计、合并，2018年被迫摘牌。”李冲称，这些材料至今没有拿回。

与巨野县政府的争议悬而未决，二十度对其解除协议的方式也提出了质疑。

李冲告诉记者，在未与二十度就解除特许经营协议达成一致意见的情况下，巨野县政府2016年7月派出工作组进驻二十度巨野，并称“接管”企业。她表示，即使要接管，也应该按照规定举行听证会，但政府采取的方式缺乏对规则的尊重。

原建设部（现住建部）2004年颁布的《市政公用事业特许经营管理办法》规定，主管部门应当建立特许经营项目的临时接管应急预案。对获得特许经营权的企业取消特许经营权并实施临时接管的，必须按照有关法律、法规的规定进行，并召开听证会。

国家发改委等六部委2015年颁布的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》规定，特许经营者认为行政机关作出的具体行政行为侵犯其合法权益的，有陈述、申辩的权利，并可以依法提起行政复议或者行政诉讼。

“要解除也不要紧，至少得有个书面的文件，处置好资产、理顺债权债务关系。”李冲说，由于当初未处理好资产和债权债务问题，后续多名债权人找到总公司索要欠款，有的甚至提起诉讼。

其中，曾为二十度巨野提供热源的一家企业与其的法律纠纷延宕至今。2016年7月，巨野县法院作出判决，由二十度巨野支付该企业700余万元的供热欠款及违约金。2017年4月、7月和2018年7月，巨野县法院作出3次执行裁定，追加第三人二十度为被执行人，并查封二十度位于威海的工业用地一处、房产产权一处。

二十度位于威海的总公司大楼被查封、拍卖。受访者供图

“如果当初理顺了关系，也不至于债权方追到我们这边，把总公司楼给查封了。”李冲说，大楼正在执行拍卖程序。

而围绕着这起解除特许经营协议的政企纠纷也于两个月前迎来最新进展。2021年12月9日，菏泽市中院对该案进行了开庭审理。

“接下来会先评估资产，法院可能会组织调解，这次好像走上正路了。”王杰礼告诉记者，自2016年7月起，他们提起过两次民事诉讼、两次行政诉讼，均因种种原因被驳回。去年9月，二十度向菏泽市中院提起行政补偿诉讼，诉讼标的超过3亿元。“这才有了12月的新进展。”

对于上述问题，张昌勇表示，县政府采取的措施都是按照相关程序办理的。“你（二十度）要认为我们错了，叫法院判，政府错了，政府该拿钱拿钱。我们等结果，如果是他（二十度）要套取我们的钱，他受法律制裁。”

配套费归属之争

解除特许经营协议案在行业里并非孤例。李冲告诉记者，同行里多家企业都有类似遭遇。

一位从事公用事业行业近30年的人士称，其所属集团分布在山东省各地市的十余家下属企业，近三分之一遇到特许经营协议解除的情况，过程大多不顺利，其中一家项目公司于2019年与当地政府打官司打到了省高院，主要争议点在于供热配套费的归属问题。

上述行业人士告诉记者，供热设施的建设和投入巨大，早期政府为了支持民营企业进入该行业，特许经营协议一般会规定该笔费用由企业自行收取，或由政府征收，企业申请获得。而配套费归属的判定结果决定了解除协议时，资产评估是否要扣除该费用和后续补偿问题。

上述项目公司诉称，与当地政府2005年签订的《协议书》约定相关资产为投资方所有，2006年签订的特许经营协议约定了授予其特许经营权，配套费由其自行收取，归其所有，且公司以所收配套费为基数缴纳了税款。

山东省高院一审认为，根据财政部《政府性基金管理暂行办法》（2010年）和《山东省供热条例》（2014年），供热配套费属于政府性基金，案涉合同虽然约定配套费由该公司自行收取，但收取行为仅系公司代当地政府收取配套费的履行行为，不代表政府将配套费所有权转让给公司。驳回了该公司关于索要配套费和赔偿的诉讼请求。

针对该公司缴纳税款的相关主张，一审判决认为，根据《政府性基金管理暂行办法》规定，供热配套费属于政府性基金，属于政府非税收收入，该公司可另行向有关部门主张权利，税款问题不属于该案审查范围。

财政部2010年出台《政府性基金管理暂行办法》。网页截图

“如果我们的案子发生在20年前，法院不会说配套费属于政府性基金，因为那时候相关规定并不完善。”上述行业人士认为，造成如今争议的很大原因在于，法院是否将历史因素纳入考量范围。据其介绍，他们已于2021年1月向最高院上诉。

长期处理城镇燃气、供热等公用事业特许经营权纠纷的律师赵洪升认为，根据财政部2010年出台的《政府性基金管理暂行办法》，供热配套费属于政府性基金的定性并无问题。但在解除特许经营协议涉及的赔偿问题上，应该具体案例具体分析，需要考虑历史因素，如签约时相关法律条文是否完善，有关规定出台后企业与政府是否重新磋商，以及企业收取配套费后是否用于供热基础设施建设等。

北京市中伦（上海）律师事务所合伙人、国家发改委和财政部PPP双库专家周兰萍认为，配套费归属之争与投资项目的回报机制直接相关，其实质是政企双方关于投资和收益平衡关系的梳理问题，即企业作为投资人对市政公用设施的实际投入资金和以配套费等方式收回投资并获取合理收益之间保持基本平衡的情况。

“撇开配套费归谁的问题，从政企合作角度来说，如果是政府的原因导致协议终止，企业可以提出合理利益诉求。”周兰萍表示，基于这类项目的公共属性，当发生特许经营协议提前终止时，政府方一般有义务回购项目设施并给予相关企业合理补偿，具体补偿标准可由当事人在缔约时合意协商确定。

上述行业人士称，其集团下属企业中也有通过协商并签订框架协议，再解除特许经营的情况。

“虽然过程也不顺利，但最终政府还是将配套费和相关补偿一分不差给了我们。”她表示，作为供热企业，大多数情况下，都不愿意解除特许经营协议，“就跟养孩子一样。”

据其介绍，供热企业与政府签订的协议一般都约定特许经营期限为30年，除了依据相关管理办法，另一个原因在于这类公用事业项目往往投资额大、周期长，“头10年是亏，中间10年能回点本，后10年才是赚钱，是真正的投资回报时间。”

周兰萍分析称，此类市政公用设施项目合作周期长、投资额较大、运营期收回投资等是其固有行业特点，加之城镇化快速推进和政府提倡治理法治化，合作期间发生法律政策变更也是屡见不鲜。特别是早期特许经营项目中，各方专业力量尚不充分，政府与企业对其项目交易结构设计较为粗糙，比如合同中对于提前终止协议补偿机制的约定缺失或约定不明确、缺失绩效考核和法律变更等必要条款，后期履约过程发生争议也在所难免。

在赵洪升看来，不管政府出于何种原因收回供热特许经营权，都应该依法解决，既要依据相关法律，也要根据特许经营协议，其次要考虑社会公共利益和相关企业的利益平衡问题，对企业进行适当补偿。

“必须公共利益优先”

“牡丹花园小区A区的暖气也不热，去年也不热，次次测温都是不到15℃。”

“我们恒巨花园也是这样，冷的很，每次反映也是没有效果。”

“清华园小区供暖，从这个祥润公司开始就没热过。”

不少巨野县居民在人民网《领导留言板》等平台反映供暖问题，涉及十几个小区。被居民们吐槽的祥润公司，是二十度巨野之后接手当地供热的企业。

有媒体2017年报道，二十度巨野位于县城金山路南段路西的工厂被祥润公司占用。2021年12月下旬，《人民直击》记者实地走访发现，工厂大门紧闭，不见招牌，周围杂草丛生，厂房旁的烟囱上写着“祥润热力”的字样。据当地人士介绍，祥润公司已搬到位于县城西边的新厂址。

特许经营协议解除前，二十度巨野工厂所在地。人民网记者 杨乔 摄

全国企业信用信息公示系统显示，祥润公司成立于2016年8月2日，注册资本1000万元。一份由巨野县政府与祥润公司签订的集中供热托管经营协议显示，签署日期为2016年9月18日。这意味着，祥润公司仅成立一个多月后，就拿下了巨野的集中供热项目。张昌勇回忆称，当时有三四家供热公司报名，选择祥润公司是县里领导开会集体研究决定的。

关于居民投诉供暖问题一事，巨野县综合行政执法局一名张姓副主任告诉记者，排查发现，大部分用户家中不热的原因在于室内采暖设施存在问题，包括暖气管道积气、暖气管道管径细、暖气片串联和地面铺设木地板等。

巨野县综合行政执法局提供的一份《保障供暖质量工作专班汇报》显示，巨野县于2022年1月6日成立供暖保障小组，排查整个城区供暖情况，发现存在老旧小区二网及立管老化严重，供暖机组运行参数发生改变、东城区调整存在滞后性等问题，已出具相应有效方案并实施。

上述张姓副主任称，其所在单位目前只负责供热安全监管，其他工作由麟州公司具体负责。全国企业信用信息公示系统显示，麟州公司为国有独资企业，成立于2020年1月，实际控制人是巨野县财政局，经营范围包括以自有资金对电力、热力、燃气及水生产等项目进行投资、运营、管理。

麟州公司一名工作人员向记者证实，祥润公司由其企业负责监管，但对于近期出现的供热问题尚不清楚，待向分管领导汇报后回复记者。

“选择任何新的经营方，均应依照市场原则、法治原则，必须公共利益优先，投资者利益需要保护，但应控制利润率。”一位长期处理政企纠纷的律师指出。

巨野县多名受访居民表示，并未听说过这起跟供热有关的纠纷，他们只盼着冬天在家里不挨冻。

（文中王雪桦为化名）

来源：人民网