基本案情[（2018）最高法民终651号]
2009年1月，J公司与T公司签订《建设工程施工合同》，合同约定由J公司承包T公司投资开发建设的位于某市城关区东岗立交桥工程，工程质量合格，合同总价为193360878元，采用固定价格方式，工程款（进度款）支付的方式和时间：按月结算的方式，每月底按总监理工程师和业主代表确认的进度报表支付进度款，工程款支付至合同总额的80%时暂停支付，……，待竣工决算审计后，按审计的金额扣除质保金后在一个月内支付。
合同签订后，J公司于2009年4月13日进场施工，2013年10月30日完工。
2014年1月10日，建设单位、设计单位、监理单位、施工单位、勘察单位、邀请单位和接收及管理单位等七家单位共同签发《竣工验收证书》，确认案涉工程质量合格。工程竣工验收后，J公司根据施工内容作出结算书，结算价款总计286960075.48元，监理单位作出审核价为286841932.55元，N公司（系T公司全资子公司，受T公司委托对涉案工程进行管理并根据T公司签订的相关合同及拨付资金的实际情况按照项目进展程度代表T公司进行资金结算，支付相应合同价款）审核后确认结算价为262989664.48元。
2015年10月25日，J公司、监理单位和N公司共同形成《工程（决）算书》，并在各自作出的结算价款上加盖公章进行确认。
2015年11月3日，J公司与T公司、N公司将施工资料及各方结算书送交某市审计局进行审计，但某市审计局委托的工程造价咨询服务有限公司一直未能作出审计结论。
由于N公司自2009年6月17日至2016年2月2日期间仅支付给J公司工程款221026923元。J公司遂向一审法院起诉，请求T公司、N公司共同支付拖欠的工程款65815009.55元，并支付欠付工程款的利息。
T公司抗辩称，合同约定最终结算价按审计为准，因此必须按照国家审计机关的审计结果进行结算。
一审法院审理后认为，双方在施工合同中约定“……工程款支付至合同总额的80%时暂停支付，设计变更及经济签证的费用按照进度款同比例支付，待竣工结算审计后，按审定的金额扣除质保金后在一个月内支付”。双方在合同中并没有明确约定，将审计结果作为案涉工程款结算依据，合同中有关审计的约定不明确、不具体。
因该项目属国有资金投资的重点建设项目，审计机关对工程建设项目进行审计是一种监督行为。因此，对该约定的解释，应解释为工程最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定结算工程的真实合理性，而不应理解为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。因此，T公司所持合同约定以审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，不予采信。
后T公司以“双方当事人将工程最终造价的确定方式约定为竣工决算审计方式，一审判决将该约定解释为工程最终结算价需通过专业的审计途径或方式确定结算工程真实合理性错误”等理由提起上诉。
最高院审理后认为，《建设工程施工合同》的“通用条款”第33竣工结算部分约定，发包人T公司在收到承包人J公司提交的竣工结算报告及结算资料后28天内进行核实，给予确认或者提出修改意见。发包人确认竣工结算报告后支付工程结算价款。若发包人收到竣工结算报告及结算资料后28天内无正当理由不支付工程竣工结算价款，从第29天起支付拖欠工程价款的利息。本案中，案涉工程竣工验收合格后，J公司依约作出了结算书，T公司也在审核后对北京城建公司的结算价款进行了调整，J公司、监理单位和N公司共同形成《工程（决）算书》，并在各自作出的结算价款上加盖公章进行确认。
据此可以认定，T公司依约对工程结算价款进行了审核，其应在合同约定的期限内支付下欠的工程款。《建设工程施工合同》第三部分“专用条款”第六“合同价款与支付”第26条的约定表明，双方当事人同意将案涉工程最终造价的确定方式约定为审计方式，经审查，上述约定与该合同中第二部分“通用条款”第33竣工结算的约定并不矛盾，不能认定为“专用条款”第26条的约定改变了“通用条款”第33针对案涉工程的竣工结算进行的专门约定，故其该项上诉理由不能成立。
审计结论是否可以作为工程结算的依据？
可以，但必须以当事人的约定为前提。
《建筑法》第十八条规定：“建筑工程造价应当按照国家有关规定，由发包单位与承包单位在合同中约定。公开招标发包的，其造价的约定，须遵守招标投标法律的规定。发包单位应当按照合同的约定，及时拨付工程款项。”
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第十六条第一款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程款。”
从上述规定出发，对建设工程的结算依据问题，应当依照双方当事人的约定与履行等情况确定。双方当事人可以在合同中明确约定以财政部门、审计部门的审核、审计结果作为工程款结算依据，从《合同法》的自愿和诚实信用原则出发，只要当事人的约定不违反法律和行政法规的强制性规定，不管双方签订的合同或具体条款是否合理，都应遵从当事人自己的约定。2001年4月2日，《最高人民法院关于建设工程承包合同案件中双方当事人已确认的工程决算价款与审计部门审计的工程决算价款不一致时如何适用法律问题的电话答复意见》（2001民一他字第2号）中明确，“审计是国家对建设单位的一种行政监督，不影响建设单位与城建单位的合同效力。建设工程承包合同案件应以当事人的约定作为法院判决的依据。只有在合同明确约定以审计结论作为结算依据或者合同约定不明确、合同约定无效的情况下，才能将审计结论作为判决的依据。”
因此，审计结果作为工程款结算依据，必须明确具体约定，即在合同中约定“以审计部门的审计结论作为竣工结算价款支付依据。”如果审计部门是确定的，还应写明审计部门的全称。例如在（2019）云民终1201号一案中，法院认为，双方各自提交的协议中均含有“以实际工程量计算编制书报审计部门审核为准”的内容，案涉工程竣工后，H县审计局于2010年6月至9月对该工程进行了审计并出具《审计决定书》。根据查明的事实，原告参与了审计过程并知晓审计结论，结合双方协议约定，审计结论可以作为双方结算的依据，原告通过鉴定确定工程价款的意见不予采纳。
值得注意的一点是，有时即便合同约定了以审计结论作为结算依据，但如果没有能够按照合同约定（包括审计期限、审计方式等）进行审计的，当事人依然可以通过提起诉讼或仲裁的方式来主张工程价款、维护自己的权利。
例如在（2020）最高法民终630号一案中，涉案《施工合同》中约定，在工程施工期间，黄某应依据有效施工图纸及相应原则提供施工图预算给甲公司，由甲公司、监理、C市财政评审中心等相关单位对该施工图预算进行评审，确定施工图预算造价；本工程实行按实结算；结算造价以C市政府审计部门按合同约定并根据省政府192号文件规定的期限内完成审核确定的结算数额为准。
一审法院指出：“虽然合同约定以C市政府审计部门审核确定的数额进行结算，但同时约定审计应当按照合同的约定进行。而〔2018〕26号审计报告并未完全依据合同约定的计价方式进行审计，比如未按照合同约定以市场价格计算人工工资，且审计报告为C市政府审计部门作出的最终审计结论，审计结果已不予调整，因此本案如依据审计报告结算将违反合同约定，故对甲公司要求按照审计结论结算，不予支持。”
最高院在二审后认为：“一般而言，当事人约定以审计部门的审计结果作为工程款结算依据的，应当按照约定处理。但审计部门无正当理由长期未出具审计结论，经当事人申请，且符合具备进行司法鉴定条件的，人民法院可以通过司法鉴定方式确定工程价款。本案中，甲公司于2014年1月7日向C市审计局出具《关于C市两湖项目竣工结算报送审计的函》后，至黄某2017年提起本案诉讼，C市审计局始终未作出审计结论，原审法院根据黄某的申请，委托进行造价鉴定，并无不当。”
在（2020）川民终1409号一案中，法院也认为“虽《施工框架协议》与《桥梁工程施工专业分包合同》约定‘结算总价以审计后的金额为基准’，但在丙公司成都分公司与丁劳务公司签署的《天府大道南延线三期工程工程完工确认书》中，丙公司成都分公司承诺在确认书签字盖章之日起6个月内必须完成审计，若未能按此约定期限审计完成，丁公司保留通过法律途径解决的权利。该工程完工确认书中关于变更结算方式所达成的合意系双方真实意思表示，相关审计工作迄今尚未完成，距案涉工程竣工已经超过5年，丁公司有权通过诉讼方式主张工程价款，丙公司成都分公司主张仍以业主审计结果为结算依据有违诚信原则。”（2020）苏民申1800号判决持同样的观点：“备案合同约定的工程价款确定方式为‘固定单价合同，以审计为准’，其中固定单价在招标材料里有明确，以审计为准是工程量以审计为准，现工程已于2009年10月竣工，但工程审计因种种原因至今未得出审计结论，此种情况早已超出双方订立合同时的预期，一审法院依DY公司申请通过鉴定程序确定工程价款，并无不当。”
合同中约定了类似于“结算价以审计为准”的表述，是否就意味着一定要以审计机关的审计结论作为结算依据？
不一定。在建设工程施工合同中尤其是存在分包的情况下，经常会出现类似于“工程竣工验收及结算以业主审计为准”“工程款经业主审计后支付”的约定。不可否认“审计”一词本身有特定的含义，但是否特指审计机关的审计，需要结合涉案工程的实际情况、双方当事人作此约定的真实目的进行分析。
例如，（2019）最高法民再67号一案中，双方在《合作协议书》的“结算原则”中约定：（1）乙方结算金额暂定为2760万元整，……另外，合同外业主签认的工程量，如乙方施工则归乙方，工程款另行增加。最终工程量以审计为准。双方此后签订《补充协议》，明确约定“鉴于审计局正式的审计还未出来，目前双方的结算结果依据的是审计中间结果，最终以正式的审计报告为准来作调整”。法院认为，《补充协议》的有关约定与《合作协议书》中该约定与当事人在《合作协议书》中“最终工程量以审计为准”的约定相一致，故XX审计局的通审经报［2017］13号《审计报告》载明的工程量应当作为案涉工程款的计价依据。
在特定语境下，“审计”可能仅指第三方专业机构的审核。如篇首的案例，如果当事人有关审计的约定不明确、不具体，不能当然视为双方同意以审计机关的审计结果作为结算依据，这也是最高院在（2012）民提字第205号一案中的观点，最高院认为：“分包合同中对合同最终结算价约定按照业主审计为准，系因该合同属于分包合同，其工程量与工程款的最终确定，需依赖合同之外的第三人即业主的最终确认。因此，对该约定的理解，应解释为工程最终结算价须通过专业的审查途径或方式，确定结算工程款的真实合理性，该结果须经业主认可，而不应解释为须在业主接受国家审计机关审计后，依据审计结果进行结算。根据审计法的规定，国家审计机关的审计系对工程建设单位的一种行政监督行为，审计人与被审计人之间因国家审计发生的法律关系与本案当事人之间的民事法律关系性质不同。因此，在民事合同中，当事人对接受行政审计作为确定民事法律关系依据的约定，应当具体明确，而不能通过解释推定的方式，认为合同签订时，当事人已经同意接受国家机关的审计行为对民事法律关系的介入。因此，JG集团所持分包合同约定了以国家审计机关的审计结论作为结算依据的主张，缺乏事实和法律依据，本院不予采信。”
《审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。由于政府投资建设项目的特殊性，通过审计部门对建设资金的审计可以有效地规范国有资金使用、防范国有资产流失。然而实践中，审计部门的审计工作可能无法在建设工程合同约定的结算期内完成，如果严格按照合同约定出发，会造成工程结算条款形同虚设，实际施工人在竣工验收多年后仍未能收到工程款的情形出现。无论建设工程的资金来源、工程性质如何，结算这一行为本身仍属于民事活动范畴，因此，对于建设工程的结算应当遵循意思自治原则，审计结果是否会影响工程造价、工程结算，应当结合具体案件情况进行分析后再作认定。
本文来源：商讯
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