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地方金融监管“7+4”行业政策全梳理

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   2018年国家机构改革赋予了地方政府一定的金融监管职能,具体体现是地方金融办升格为地方金融监管局。权力大了,相应的责任也就越大。升级后的地方金融局要承担7+4行业机构的监管职责。此前,“7+4”行业长期处于多头监管的格局,相关法律法规以及部门规章制度“政出多门”,地方金融监管部门工作人员亟需对政策进行全面了解。金融监管政策库专题栏目将持续对地方金融监管“7+4”行业进行政策梳理,敬请期待。


第一期:小额贷款公司政策最全梳理



一、小额贷款相关概念


小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。小额贷款公司是企业法人,有独立的法人财产,享有法人财产权,以全部财产对其债务承担民事责任。来源:银监会等《关于小额贷款公司试点的指导意见》


非存款类放贷组织定义:非存款类放贷组织,是指在工商行政管理部门注册登记,并经省级人民政府监督管理部门批准取得经营放贷业务许可,经营放贷业务但不吸收公众存款的机构。来源:《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》


互联网贷款定义:互联网贷款,是指商业银行运用互联网和移动通信等信息通信技术,基于风险数据和风险模型进行交叉验证和风险管理,线上自动受理贷款申请及开展风险评估,并完成授信审批、合同签订、放款支付、贷后管理等核心业务环节操作,为符合条件的借款人提供的用于借款人消费、日常生产经营周转等的个人贷款和流动资金贷款。来源:银保监会《商业银行互联网贷款管理暂行办法》


网络小额贷款公司是指互联网企业通过其控制的小额贷款公司,利用互联网向客户提供的小额贷款。来源:《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》


二、小额贷款公司政策综述


金融监管政策库最新数据显示,与小额贷款公司相关的中央及各部委发布的政策有13个。其中,行政法规1个(未正式发布),部门规章3个(其中1个未正式发布),指导意见2个,工作通知6个,工作方案1个。


目前,对行业起发展指导作用的仍是央行和银监会在2008年发布的《关于小额贷款公司试点的指导意见》。中国银保监会办公厅在2020年9月发布的《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》是小贷监管的最新依据。总体来看,小贷行业监管政策级别偏低,目前并未发布本行业的行政法规,发布的3个部门规章中与小贷公司直接相关的《网络小额贷款业务管理暂行办法(征求意见稿)》尚未正式发布。未来需要《非存款类放贷组织条例》尽快出台,为小贷行业监管规制提供上位法依据。



三、小贷公司重点政策


1、中国银监会、人民银行《关于小额贷款公司试点的指导意见》银监发〔2008〕23号


2008年5月8日,银监会央行发布了《关于小额贷款公司试点的指导意见》,《意见》指出,小额贷款公司是由自然人、企业法人与其他社会组织投资设立,不吸收公众存款,经营小额贷款业务的有限责任公司或股份有限公司。《意见》就小额贷款公司的性质、设立、资金来源和运用等相关问题进行规定。


2、银监会《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》


2009年6月,银监会发布了《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》。《暂行规定》明确了小额贷款公司改制为村镇银行的准入条件、改制工作的程序和要求、监督管理要求等。但截止目前,无一家小贷公司申请改制设立村镇银行。


3、中国人民银行等十部委《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》


2015年5月,为鼓励金融创新,促进互联网金融健康发展,明确监管责任,规范市场秩序,中国人民银行等十部委联合印发了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》。《意见》提到,网络小额贷款是指互联网企业通过其控制的小额贷款公司,利用互联网向客户提供的小额贷款。网络小额贷款应遵守现有小额贷款公司监管规定,发挥网络贷款优势,努力降低客户融资成本。


4、国务院法制办《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》


2015年8月,国务院法制办公室就《非存款类放贷组织条例(征求意见稿)》公开征求意见。非存款类放贷组织是指经营放贷业务但不吸收公众存款的机构。小贷公司属此类机构。《条例》公布后将成为小贷公司监管上位法。


5、互金整治办《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》(互金整治办138号)


2017年11月,互金整治办发布《关于立即暂停批设网络小额贷款公司的通知》。《通知》称,各级小额贷款公司监管部门一律不得新批设网络(互联网)小贷公司,禁止新增批小贷公司跨省(区、市)开展小额贷款业务。


6、互金整治办《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》(互金整治办141号)


2017年12月,互金整治办发布《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》,《通知》称,统筹监管,开展对网络小额贷款清理整顿工作。小额贷款公司监管部门暂停新批设网络(互联网)小额贷款公司;暂停新增批小额贷款公司跨省(区、市)开展小额贷款业务。严格规范网络小额贷款业务管理。暂停发放无特定场景依托、无指定用途的网络小额贷款,逐步压缩存量业务,限期完成整改。加强小额贷款公司资金来源审慎管理。禁止以任何方式非法集资或吸收公众存款。


7、网贷整治办《小额贷款公司网络小额贷款业务风险专项整治实施方案》(网贷整治办56号)


2017年12月,P2P网络借贷风险专项整治工作领导小组办公室印发《小额贷款公司网络小额贷款业务风险专项整治实施方案》,对网络小贷业务进行整顿,要求重新审查网络小额贷款经营资质,规范网络小额贷款经营行为,严厉打击和取缔非法经营网络小额贷款的机构。


8、中国银保监会办公厅《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》(银保监办发〔2020〕86号)


2020年9月16日,为规范小额贷款公司经营行为,防范化解相关风险,促进行业健康发展,银保监会办公厅于近日印发了《关于加强小额贷款公司监督管理的通知》。《通知》称,一是规范业务经营,提高服务能力。在小额贷款公司业务范围、对外融资比例、贷款金额、贷款用途、经营区域、贷款利率等方面提出要求。二是改善经营管理,促进健康发展。从小额贷款公司资金管理、催收管理、信息披露、保管客户信息、积极配合监管等方面作出规范。三是加强监督管理,整顿行业秩序。指导各地明确监管责任、完善监管措施、建设监管队伍、实施分类监管、加大处罚力度等。四是加大支持力度,营造良好环境。鼓励加强政策扶持、银行合作支持、加强行业自律,促进行业可持续发展。


9、中国银保监会等《网络小额贷款业务管理暂行办法(征求意见稿)》


为规范小额贷款公司网络小额贷款业务,统一监管规则和经营规则,促进网络小额贷款业务规范健康发展,中国银保监会会同中国人民银行等部门起草了《网络小额贷款业务管理暂行办法(征求意见稿)》。


《办法》共七章四十三条,分为总则、业务准入、业务范围和基本规则、经营管理、监督管理、法律责任、附则。重点内容包括:一是厘清网络小额贷款业务的定义和监管体制,明确网络小额贷款业务应当主要在注册地所属省级行政区域内开展,未经银保监会批准,不得跨省级行政区域开展网络小额贷款业务。二是明确经营网络小额贷款业务在注册资本、控股股东、互联网平台等方面应符合的条件。三是规范业务经营规则,提出网络小额贷款金额、贷款用途、联合贷款、贷款登记等方面有关要求。四是督促经营网络小额贷款业务的小额贷款公司加强经营管理,规范股权管理、资金管理、消费者权益保护工作等,依法收集和使用客户信息,不得诱导借款人过度负债。五是明确监管规则和措施,促使监管部门提高监管有效性,对违法违规行为依法追究法律责任。六是明确存量业务整改和过渡期等安排。


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第二期:融资担保公司政策最全梳理



一、融资担保相关概念


融资担保公司定义:融资担保公司,是指依法设立、经营融资担保业务的有限责任公司或者股份有限公司。来源:国务院《融资担保公司监督管理条例》


融资担保定义:融资担保,是指担保人为被担保人借款、发行债券等债务融资提供担保的行为。来源:国务院《融资担保公司监督管理条例》


二、融资担保行业发展概况


1、起步试点期


1993年,经国家经贸委和财政部共同发起并经国务院批准,中国首家全国性专业担保公司—中国经济技术投资有限公司设立,标志着担保行业在我国正式登上舞台;1995年6月,《担保法》颁布实施,标志着担保业正式纲入法律监管体系;1999年,国家经贸委《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》融资担保机构发展开始在全国范围内试点。一直到2000年,融资担保行业在探索中前行,整体发展缓慢,担保机构较少,股本主要为政府出资。


2、高速发展期


试点开始后各地担保机构急剧增加,2004年底全国融资担保机构2188家,2012年底达到8590家。2009年2月,国务院《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》;2010年3月,银监会等七部委发布《融资性担保公司管理暂行办法》,标志着融资性担保行业初步规范建立。


3、清理整顿期


经济增长放缓,中小实体经济经营发展遇到较大困难,导致信贷风险不断爆发,融资担保机构代偿陡增。担保代偿率不断上升,从2011年然后0.5%攀升至2.17%。近年来,监管力度不断加大,清退违规企业,机构数量从8590家下降至7757家。


4、规范发展期


2017年,《融资担保公司管理条例》“行政法规”的条例终于落地。2018年4月,银保监会印发了《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度。政策法规环境完善,我国融资性担保进入规范发展阶段。2018年,多省市金融局密集注销融资担保机构经营许可证。2019年至2020年,国家仍在对融担公司进行清理。


三、融资担保行业监管变迁


从担保公司监管历史来看,我国融资担保行业的监管主体经历过多次变更,从最初的人民银行(1999年之前)、财政部及国家经贸委(现发改委)(1999-2002),再到后来由财政部、银监会(2003-2008)等部委组成的多头监管体系,行业监管不断细化,但仍缺乏统一监管主体。


2009年2月,国务院下发《关于明确融资性担保业务监管职责的通知》,明确由银监会(现银保监会)牵头建立融资性担保业务监管部际联席会议,负责制定行业发展措施及监管政策;同时要求地方政府按照“谁设立,谁监管”的原则负责本地区融资担保机构设立审批及日常监管;2017年,《融资担保公司管理条例》中明确了联席会议主要负责政策制订、监管制度、协调解决、督促指导等职责;自此形成中央地方双层级的监管格局并延续至今。


银保监会普惠金融部同融资担保行业的主管部门,主要职责是经营规则和监管规定制定。省级政策的主要职责是监督管理、制定政策、处置风险、督促管理部门和财政支持。省级政府确定金融局负责设立审批、日常监管、风险处置,谁审批设立谁负责监管。融担协会对融资担保公司进行自律管理;财政和工商等辅助监管。


四、融担行业重点政策


金融监管政策库最新数据显示,融资担保行业监管政策法规层次较高,以国家法律+国务院条例+银保监会部门规章为主要监管依据,政策的延续性也很好。


1995年10月,全国人大通过了《中华人民共和国担保法》,这是担保业的根本大法。国务院在2009年发布《关于进一步明确融资性担保业务监管职责的通知》国办发〔2009〕7号确定了融资性担保业务监管部际联席会议(银监会为主)+省级政府(指定监管部门)的监管框架,按照“谁审批设立、谁负责监管”的要求,确定相应的部门根据国家有关规定和政策,负责本地区融资性担保机构的设立审批、关闭和日常监管。


2010年银监会等五部委发布《融资性担保公司管理暂行办法》,并在同年发布了配套的8项工作的指引,监管法规基本形成。


2015年,为主动适应融资担保行业改革转型要求,促进行业加快发展,更好地服务经济社会发展大局,国务院发布了《关于促进融资担保行业加快发展的意见》国发〔2015〕43号。新形势下,在2017年,融资担保法规上了一个台阶,国务院出台了行政法规《融资担保公司监督管理条例》中华人民共和国国务院令第683号,对融资担保行业进行监管,银监会2018年发布了《融资担保公司监督管理条例》四项配套制度的通知,《融资担保业务经营许可证管理办法》《融资担保责任余额计量办法》《融资担保公司资产比例管理办法》和《银行业金融机构与融资担保公司业务合作指引》银保监发〔2018〕1号,2019年发布了《融资担保公司监督管理补充规定》银保监发〔2019〕37号,银保监会对于融资担保行业的监管法规已经非常完善。








第三期:典当行业政策最全梳理







一、典当行相关概念


典当定义:典当是指当户将其动产、财产权利作为当物质押或者将其房地产作为当物抵押给典当行,交付一定比例费用,取得当金,并在约定期限内支付当金利息、偿还当金、赎回当物的行为。来源:商务部《典当管理办法》


典当行定义:典当行,是指依照《典当管理办法》设立的专门从事典当活动的企业法人,其组织形式与组织机构适用《中华人民共和国公司法》的有关规定。来源:商务部《典当管理办法》


二、典当行业发展概况


1987年12月,四川省成都市开办了新中国第一家典当行———成都市华茂典当服务商行,率先恢复了古老的典当业。


1996年4月,中国人民银行颁发《典当行管理暂行办法》,与公安部联合对典当业进行监管,成为典当明确的主管机关。


2000年6月,经国务院批准,典当业作为特殊工商企业移交国家经贸委监管。


2001年,国家经贸委和公安部联合对典当业进行全面清理整改,仅保留了890家合格的典当企业,并于2001年8月,重新颁发了新的《典当行管理办法》,鼓励典当业适应市场发展需要,服务中小企业,允许开办房地产抵押业务,扩大经营规模。


2003年6月,典当业划归新设立的商务部、公安部监管。


2005年,商务部、公安部联合颁发了新的《典当管理办法》,至此典当行业进入一个快速发展期。2018年典当机构数量增长至8657家。


2018年,国家机构改革的决定,商务部将制定典当行业务经营和监管规则职责划给中国银保监会,具体由普惠金融部管理。


2019年,中国银保监会开始行使监管职权发布《关于明确典当行监督管理有关事项的函》(普惠金融部〔2019〕13号),同年发布《典当行监督管理办法(征求意见稿)》(普惠金融部〔2019〕28号)。


2020年,中国银保监会发布《关于加强典当行业监督管理的通知》(银保监办发〔2020〕38号),典当业监管步入正轨。


三、典当行业监管变迁政策脉络



从典当行业政策脉络来看,典当行业监管经历了多个部门,人民银行—国家经贸委—商务部—银保监会。


1996年4月,中国人民银行颁发《典当行管理暂行办法》,明确了央行与公安部联合对典当业进行监管。2000年6月,经国务院批准,典当业作为特殊工商企业移交国家经贸委监管。2003年6月,典当业划归新设立的商务部、公安部监管。2018年,国家机构改革的决定,商务部将制定典当行业务经营和监管规则职责划给中国银保监会。


政策法规以部门管理办法、规定+通知,银保监会办法尚在征求意见中。并无行政法规,2011年国务院法制办《典当行管理条例(征求意见稿)》,但无下文。


2001年国家经贸委颁布了《典当管理办法》,对经营范围作出重大扩展,增加了财产权利质押业务、房地产典当业务、限额内绝当物品的变卖、鉴定评估及咨询服务,为典当行的发展扩充了广泛的空间。


2005年商务部《典当管理办法》继承了2001年经贸委《典当管理办法》规定的经营范围,典当行不得经营的业务增加了动产抵押典当。


2012年12月5日商务部颁布《典当行业监管规定》,加强对股票等财产权利典当业务的监督管理。禁止和预防典当行违规融资参与上市股票炒作,或为客户提供股票交易资金。禁止以证券交易账户资产为质押的股票典当业务。


2019年,银保监会发布了《关于明确典当行监督管理有关事项的函》明确典当行业监管沿用商务部管理制度,并明确了年审内容。《典当行业监督管理办法(征求意见稿)》正在紧锣密鼓加紧修订中。


2020年,中国银保监会普惠金融部发布《关于加强典当行业监督管理的通知》银保监办发〔2020〕38号,《通知》中鼓励增资、合理确定息费、强化非现场监管、明确“失联”和“空壳”企业的标准、减少年审次数延长年审期限、鼓励出台扶持政策、提供融资支持,体现了新的管理思路。

 


第四期:区域性股权市场政策最全梳理


一、区域性股权市场相关概念


区域性股权市场定义:区域性股权市场是为其所在省级行政区域内中小微企业证券非公开发行、转让及相关活动提供设施与服务的场所。除区域性股权市场外,地方其他各类交易场所不得组织证券发行和转让活动。来源:证监会《区域性股权市场监督管理试行办法》


区域性股权市场是主要服务于所在省级行政区域内中小微企业的私募股权市场,是多层次资本市场体系的重要组成部分,是地方人民政府扶持中小微企业政策措施的综合运用平台。来源:国务院办公厅《关于规范发展区域性股权市场的通知》


二、区域性股权市场政策综述


金融监管政策库最新数据显示,与区域性股权市场相关的中央及各部委发布的政策有9个。其中,工作决定1个,指导意见3个,工作通知1个,工作方案1个,试行办法1个,服务方案1个,工作指引1个。


目前,对行业起发展指导作用的仍是国务院办公厅在2017年发布的《关于规范发展区域性股权市场的通知》。证监会清整办在2019年6月发布的《关于规范发展区域性股权市场的指导意见》是区域性股权市场的最新依据。总体来看,区域性股权市场监管政策级别偏低,目前并未发布本行业的行政法规,未来尽快出台相关法律,为区域性股权市场监管规制提供上位法依据。


三、区域性股权市场重点政策


1、国务院《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》国发〔2011〕38号


2011年11月11日,国务院发布了《关于清理整顿各类交易场所切实防范金融风险的决定》,《决定》指出,由于缺乏规范管理,在交易场所设立和交易活动中违法违规问题日益突出,风险不断暴露。《决定》表示,要高度重视各类交易场所违法交易活动蕴藏的风险,建立分工明确、密切协作的工作机制,健全管理制度、严格管理程序,稳妥推进清理整顿工作。


2、国务院办公厅《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》国办发〔2012〕37号


2012年7月12日,国务院办公厅发布了《关于清理整顿各类交易场所的实施意见》。《意见》进一步明确政策界限、措施和工作要求,并明确了清理整顿范围、清理整顿政策界限、清理整顿工作安排及交易场所审批政策。


3、证监会《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见(试行)》证监会〔2012〕20号


2012年8月23日,证监会发布了《关于规范证券公司参与区域性股权交易市场的指导意见(试行)》。《意见》指出区域性股权交易市场是多层次资本市场的重要组成部分,对于促进企业特别是中小微企业股权交易和融资,鼓励科技创新和激活民间资本,加强对实体经济薄弱环节的支持,具有不可替代的作用。区域性市场完成清理整顿后,具备条件的证券公司可以参与区域性市场相关业务及应当符合的条件。


4、国务院办公厅《关于规范发展区域性股权市场的通知》国办发〔2017〕11号


2017年1月20日,国务院办公厅发布了《关于规范发展区域性股权市场的通知》,《通知》指出区域性股权市场由所在地省级人民政府按规定实施监管,并承担相应风险处置责任;、区域性股权市场运营机构负责组织区域性股权市场的活动,对市场参与者进行自律管理,保障市场规范稳定运行;区域性股权市场的各项活动应遵守法律法规和证监会制定的业务及监管规则;区域性股权市场实行合格投资者制度;区域性股权市场的信息系统应符合有关法律法规和证监会制定的信息技术管理规范;区域性股权市场不得为所在省级行政区域外的企业私募证券或股权的融资、转让提供服务。


5、证监会关于《区域性股权市场监督管理试行办法》中国证券监督管理委员会令第132号


2017年5月3日,证监会发布了《区域性股权市场监督管理试行办法》,《办法》针对证券发行与转让;账户管理与登记结算;中介服务;市场自律;监督管理等方面做出规定。


6、证监会《区域性股权市场信息报送指引(试行)》中国证券监督管理委员会〔2018〕3号


2018年2月12日,证监会发布《区域性股权市场信息报送指引(试行)》。《指引》规范了区域性股权市场信息报送工作,明确了企业在区域性股权市场发行证券、挂牌转让证券等各类情形下的信息报送指引。


7、证券业协会关于《区域性股权市场自律管理与服务规范(试行)》中证协发〔2018〕201号


2018年7月23日,证券业协会发布《区域性股权市场自律管理与服务规范(试行)》,《规范》称,依法设立的区域性股权市场运营机构可以加入证券业协会成为特别会员,接受自律管理和服务,并明确了区域性股权市场运营机构应当遵循的业务规。


8、证监会清整办《关于规范发展区域性股权市场的指导意见》清整办函〔2019〕131号


2019年6月21日,证监会清整办发布了《关于规范发展区域性股权市场的指导意见》,《意见》称,区域性股权市场功能发挥还不充分,仍存在一些风险隐患,并针对区域性股权市场发展定位股权融资业务、交易转让业务、可转债业务等作出明确指导意见。


9、证监会清整办《关于进一步明确区域性股权市场可转债业务有关事项的函》清整办函〔2020〕30号


2020年4月9日,证监会清整办发布了《关于进一步明确区域性股权市场可转债业务有关事项的函》,《函》指出,区域性股权市场可转债业务快速发展,一定程度上缓解了民营和中小微企业融资难题。同时部分地区可转债增长速度过快,出现了盲目发展的倾向,存在较大的风险隐患。各省、自治区、直辖市、计划单列市地方金融监督管理局应当切实履行属地监管主体责任、妥善化解存量风险隐患、规范开展可转债业务。


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