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房屋征收决定导致房屋所有权转移的时间节点探讨

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在房屋征收行为中,有一个时常会产生争议的问题:被征收的房屋到底何时发生所有权转移?从实践从来看,许多地方法院会直接适用《物权法》第二十八条(或《民法典》的第二百二十九条)之规定,认为“在征收决定公告之日房屋所有权发生转移”。这一理解虽然适用方便,却也带来了许多后续问题,无法形成法律逻辑体系的自洽。

一、征收决定公告之日,房屋所有权即发生转移?

“因人民法院、仲裁机构的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者征收决定等生效时发生效力。”根据该条规定,许多学者和法官认为,人民政府的征收决定作出即生效,故作出时便产生了房屋所有权转移的法律效果。

但笔者对这一观点不甚赞同,倘若作此解读,至少会产生以下问题:(1)如果将房屋所有权转移的时间点确定为“征收决定公告之日”,在征收决定公告之后、被征收人签订补偿安置协议之前,人民政府可否以“房屋已经是国家的了”为由,对房屋“以自拆自房无需赔偿”为由有程序地实施强拆?(2)如果将房屋所有权转移的时间点确定为“征收决定公告之日”,国家规定的“先补偿,后搬迁”“无补偿,无征收”的法理基础是什么?(3)如果将房屋所有权转移的时间点确定为“征收决定公告之日”,征收主体是不是可以在征收决定公告之后就径行要求被征收人搬离房屋并交付房屋的?(4)如果将房屋所有权转移的时间点确定为“征收决定公告之日”,被征收人继续占有、使用并且获取收益是否与现行民法体系相违背?(5)如果将房屋所有权转移的时间点确定为“征收决定公告之日”,一旦被征收人后面拒绝搬迁,征收主体是否可以要求被征收人支付从征收决定公告之日起的房屋租金以及由此给征收主体(新的产权人)造成的其他损失?(6)如果将房屋所有权转移的时间点确定为“征收决定公告之日”,那么从征收决定公告之日到“补偿决定或者补偿协议生效之日”,征收主体是否可以向被征收人索要该期间因不动产取得的收益?(7)如果将房屋所有权转移的时间点确定为“征收决定公告之日”,那么征收主体应当向被征收人支付过渡期补偿费和停产停业损失的法理基础是什么?

上述问题不一而足。因此,从充分保障被征收人的利益来看,将房屋征收决定导致房屋所有权转移的时间节点认定为公告之日,这种观点值得商榷。

二、笔者的观点:房屋所有权的转移以补偿安置义务是否履行为前置条件

笔者认为,解读该法条时,应该从该条文中的两个核心对象入手:一个是“征收决定”这一行政行为,一个是“房屋所有权”这一法律权利。从“征收决定”和“房屋所有权”的法律属性进行分析,应能得出一个较为精准的思考。

(一)征收决定的法律属性这一维度:(具体)行政行为四种法律效力

“征收决定”属于典型的“(具体)行政行为”(全国人民代表大会常务委员会《关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》第六十条已将“具体行政行为”修改为“行政行为”),通说认为,(具体)行政行为的效力包含四个:既定力、约束力、强制力和执行力。

笔者认为,从字面的当然性理解来看,该条文中“征收决定等生效时发生效力”中的生效,应该是指(具体)行政行为的“既定力、约束力、强制力和执行力”同时具备后,才算是该条文所指的“征收决定”生效。鉴于此,作为具体行政行为的征收决定,我们在对《物权法》第二十八条(或《民法典》第二百二十九条)进行解读时,应当充分考虑这四种效力的完备性。

二)四种法律效力应当同时具备,征收决定才能产生完全的行政行为效力,才属于真正意义上的完全生效

一般认为,申请行政复议和提起行政诉讼的前提必须是行政行为已经成立并产生法律效力;因此,征收决定自公告之日起产生法律效力,但这种效力是不完全的法律效力,即只具有拘束力、确定力和公定力,而不具有执行力。[1]

笔者认为,在房屋征收活动中,征收决定的执行力是一种附条件的法律效力,它需要征收主体、房屋征收部门、征收实施单位依法履行支付对价义务或者达到其他法定条件(比如依法作出补偿决定),才能产生。从《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十七条和二十八条的规定可以窥见,征收决定只有在补偿完成后,有关强制执行力才能产生,此时,已经成立的征收决定才具有完全的行政行为效力。

持这一观点的法官或学者还试图从立法解释和牺牲理论从论证这一学说,即“物权法第二十八条规定,因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。有一种观点认为,只要人民政府作出征收决定,即发生法律效力,如同人民法院生效的裁判文书,无需附加任何条件。另一种观点认为,人民政府的征收决定发生法律效力必须同时满足三个条件:一是必须为了公共利益;二是必须依照法定权限和程序;三是必须依法补偿。根据物权法的规定,第二种观点符合立法本意和特别牺牲理论。”[2]

(三)从最高人民法院案例的窥探

关于“房屋征收决定是何时导致房屋所有权的转移”这一命题,目前来看,最高人民法院一直是回避的,笔者亦未查阅到直接的案例。但是通过一个案例,似乎是可以窥见最高人民法院在这个命题上的一些态度:即房屋征收决定不是生硬地从公告之日起便导致房屋所有权的变动,它应当是附条件的。

最高人民法院在(2017)最高法行申9297号行政裁定书的“本院认为”部分写到:《中华人民共和国物权法》第二十八条规定:“因人民法院、仲裁委员会的法律文书或者人民政府的征收决定等,导致物权设立、变更、转让或者消灭的,自法律文书或者人民政府的征收决定等生效时发生效力。”《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定:“房屋被依法征收的,国有土地使用权同时收回。”根据上述规定,一旦征收范围内国有土地上的房屋被依法征收,人民政府的征收决定将直接导致物权变动的法律效果,该房屋所有权即转归国家所有。

换言之,按照最高人民法院的这段论述,房屋征收决定要想导致房屋所有权发生转移,前提条件是房屋“被依法征收”,显然,此处的“被依法征收”≠“征收决定公告之日”。

综而论之,无论是从(具体)行政行为的四种法律效力入手,还是从保护被征收人利益的立法本意和特别牺牲理论来看,抑或最高人民法院在相关案例中的论述,房屋所有权的转移都是附条件的。笔者认为,以补偿安置义务是否履行作为房屋所有权发生转移的前置条件,更能体现实质的公平正义。

三、在征收决定效力分阶段产生的情况下,房屋所有权的转移时间应以何时为准?

笔者的观点是,从更有利于保护被征收人的合法权益角度出发,只有在补偿决定或者补偿协议完成,征收决定的四种效力才能完全具备,即依法履行了补偿安置义务,才能产生被征收房屋的所有权才从被征收人转移给国家,而不是征收决定产生部分效力的情况下被征收房屋所有权即发生转移。

不过这里也会产生一个新的问题,就是“依法履行补偿安置义务”的内涵是什么?是指“依法作出补偿安置方案”还是“依法作出补偿决定”亦或“依法支付补偿款”?笔者认为,征收行为的本质就是行政机关以支付对价的形式换取被征收人房屋所有权以及土地使用权及其他权利归于国家,所以从法律的一般性理解来看,被征收人的补偿安置利益是否合法到位,才是行政机关支付对价的义务是否履行的标志。而“依法作出补偿安置方案”只是一个程序性的前置程序,它并不代表行政机关履行了自己支付对价的义务,更不能意味着被征收人的核心利益会得到了保障,或者说是落实,遑论发生房屋所有权转移。所以,以“依法作出补偿安置方案”作为征收主体是否依法履行了补偿安置义务的判断标准,略有不当。

虽然征收征收行为中的物权转移是法定的物权变动形式,但这种法定,只是说不需要进行转移登记,不需要另行公示,但支付对价的义务不不可能免除的,正所谓千百年来约定俗成的“一手交钱,一手交货”这一朴素的价值理念,是不应发生本质变化的。因此,房屋所有权的转移时间应以行政机关履行了补偿义务为准。“依法作出补偿决定”和“依法支付补偿款”,属于行政机关履行支付对价义务的两种不同法定形式,它们两者在现行的征收法律体系中,兼而有之,是一个或然的关系;同时认可“依法作出补偿决定”后房屋所有权发生转移,也为行政机关后续申请司法强拆提供了法理基础。

综上,笔者认为人民政府“依法作出补偿决定”或者“依法支付补偿款”,才会导致房屋所有权的转移。

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