出于以审批的智慧支持业务发展、以及以审批赋能营销的高度，我写了很多在复杂的政策环境下如何寻找业务机会的文章，如《地方合规筹资有25条路》。
不过，写此类文章的前提是实质风险可控、合规底线不破。
当前稳增长防风险的背景下，一方面，政策是鼓励城投合法合规融资的；另一方面，对违规举债融资的打击力度也不松懈。这样，准确把握合规的边界，就成为银行开展政信业务的关键。
由于规范政府举债融资的文件频繁出台，数量很多，仅我这里收集的必要文件就有几百个，全面学习这些文件需要耗费大量时间精力，那么，清晰地列出合规要点就会省事很多，尤其是，明确列出不能触犯的合规红线，对于审批人员十分有用。
这些红线集中体现在财预〔2017〕50号《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》等8个文件中。顺便说一句，我在公众号菜单栏的“债务PPP”分类中设立了一个小分类“重磅合规文件”，里面的8个文件是从事政信业务的审批人员必看的，其他的文件你没时间看不要紧，这8个文件必须看。
财预〔2017〕50号文由财政部、发改委、司法部、央行、银监会、证监会联合下发，文件层级很高，其中首次提到了要追究金融机构相关负责人和授信审批人员的责任。
50号文共有13个不得：
1、推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资；
2、地方政府及其所属部门不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业为政府举债或变相为政府举债；
3、不得利用政府性资源干预金融机构正常经营行为；
4、地方政府不得将公益性资产、储备土地注入融资平台公司；
5、不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；
6、除外国政府和国际经济组织贷款转贷外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保；
7、不得承诺为其他任何单位和个人的融资承担偿债责任；
8、金融机构为融资平台公司等企业提供融资时，不得要求或接受地方政府及其所属部门以担保函、承诺函、安慰函等任何形式提供担保；
9、地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金；
10、不得以任何方式承诺回购社会资本方的投资本金；
11、不得以任何方式承担社会资本方的投资本金损失；
12、不得以任何方式向社会资本方承诺最低收益；
13、不得对有限合伙制基金等任何股权投资方式额外附加条款变相举债；
另外，在财预[2016]175号《财政部驻各地财政监察专员办事处实施地方政府债务监督暂行办法》中还有几个不得。由于该办法是财政部驻专员办（现称监管局）的工作办法，所以针对性很强。同时该办法也明确专员办监督机制必要时可延伸至金融机构：
14、地方政府及其所属部门、事业单位、社会团体，不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押；
15、学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资；
16、地方政府及其所属部门不得以政府债务对应的资产重复融资；
17、只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以国有资产抵（质）押进行融资（包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式）；
18、只承担公益性项目建设或运营任务、主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，不得以财政性资金作为偿债来源进行融资（包括银行贷款、企业债券、公司债券、信托产品、中期票据、短期融资券等各种形式）；
这个17、18特别要引起注意，这也是两个神秘文件中甄别隐性债务以及能否置换化解的关键。
财金〔2018〕23号《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》是专门对金融机构的要求，应特别予以重视：
19、国有金融企业应严格落实《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）等要求，除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资；
20、不得提供债务性资金作为地方建设项目、政府投资基金或政府和社会资本合作（PPP）项目资本金。
21、国有金融企业向参与地方建设的国有企业（含地方政府融资平台公司）或PPP项目提供融资，应按照“穿透原则”加强资本金审查，确保融资主体的资本金来源合法合规，融资项目满足规定的资本金比例要求。若发现存在以“名股实债”、股东借款、借贷资金等债务性资金和以公益性资产、储备土地等方式违规出资或出资不实的问题，国有金融企业不得向其提供融资。
22、国有金融企业参与地方建设融资，应审慎评估融资主体的还款能力和还款来源，确保其自有经营性现金流能够覆盖应还债务本息，不得要求或接受地方政府及其部门以任何方式提供担保、承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，或以其他方式违规承担偿债责任。
23、项目现金流涉及可行性缺口补助、政府付费、财政补贴等财政资金安排的，国有金融企业应严格核实地方政府履行相关程序的合规性和完备性。严禁国有金融企业向地方政府虚构或超越权限、财力签订的应付（收）账款协议提供融资。
24、国有金融企业与地方政府及其部门合作设立各类投资基金，应严格遵守有关监管规定，不得要求或接受地方政府及其部门作出承诺回购投资本金、保本保收益等兜底安排，不得通过结构化融资安排或采取多层嵌套等方式将投资基金异化为债务融资平台。
25、国有金融企业发行银行理财、信托计划、证券期货经营机构资产管理计划、保险基础设施投资计划等资产管理产品参与地方建设项目，应按照“穿透原则”切实加强资金投向管理，全面掌握底层基础资产信息，强化期限匹配，不得以具有滚动发行、集合运作、分离定价特征的资金池产品对接，不得要求或接受地方政府以任何方式提供兜底安排或以其他方式违规承担偿债责任，不得变相为地方政府提供融资。--有几个不得与前面文件重复，故不单列。
26、国有金融企业在进行资产管理产品推介时，应充分说明投资风险，不得以地方政府承诺回购、保证最低收益等隐含无风险条件，作为营销手段。
27、政策性、开发性金融机构服务国家重大战略、支持经济社会薄弱环节时，应严格遵守国家法律和相关规定，严格按照市场化原则审慎合规授信，严格按照项目实际而不是政府信用提供融资，严格遵守业务范围划分规定。严禁为地方政府和国有企业提供各类违规融资，不得要求或接受地方政府出具任何形式明示或暗示承担偿债责任的文件，不得通过任何形式违法违规增加地方政府债务负担。--此条主要说政策性、开发性金融机构合规无例外。
28、国有金融企业应将严格遵守国家地方政府债务管理法律法规和政策规定作为合规管理的重要内容，切实转变业务模式，依法规范对地方建设项目提供融资，原则上不得采取与地方政府及其部门签署一揽子协议、备忘录、会议纪要等方式开展业务，不得对地方政府及其部门统一授信。--前面那个不得是原则要求，且法难责众，故不单列。不过也提醒银行与地方政府签订战略合作协议时应注意措辞。
29、国有金融企业应以PPP项目规范运作为融资前提条件，对于未落实项目资本金来源、未按规定开展物有所值评价、财政承受能力论证的，物有所值评价、财政承受能力论证等相关信息没有充分披露的PPP项目，不得提供融资。
30、政府性融资担保机构应按照市场化方式运作，依法依规开展融资担保服务，自主经营、自负盈亏，不得要求或接受地方政府以任何形式在出资范围之外承担责任。--对担保机构的要求。
31、国有金融企业应加强对股东资质的审查。国有金融企业股东应以自有资金入股国有金融企业，且确保资金来源合法，严禁虚假出资、出资不实或抽逃出资，严禁代持国有金融企业股权。除法律法规另有规定的以外，以非自有资金出资的股权不得享受股权增值收益，并按“实际出资与期末净资产孰低”原则予以清退。--已有风险案例发生。-
32、国有金融企业股东用金融企业股权质押融资，应遵守法律法规和相关监管规定，不得损害其他股东和金融企业的利益。
33、国有金融企业应按照“实质重于形式”的原则，充足提取资产减值准备，严格计算占用资本，不得以有无政府背景作为资产风险的判断标准。--这是对计提拨备的要求。
34、对财政部公开通报涉及地方政府违法违规举债担保行为的地方国有企业，国有金融企业应暂停或审慎提供融资和融资中介服务。
有关PPP项目的合规要求，集中体现在财金（2019）10号文里：
35、财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。按照“实质重于形式”原则，污水、垃圾处理等依照收支两条线管理、表现为政府付费形式的PPP项目除外；?
36、将新上政府付费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的，不予入库。?
37、确保每一年度本级全部PPP项目从一般公共预算列支的财政支出责任，不超过当年本级一般公共预算支出的10%。
38、新签约项目不得从政府性基金预算、国有资本经营预算安排PPP项目运营补贴支出。
39、严格按照要求实施规范的PPP项目，不得出现以下行为：
（一）存在政府方或政府方出资代表向社会资本回购投资本金、承诺固定回报或保障最低收益的。通过签订阴阳合同，或由政府方或政府方出资代表为项目融资提供各种形式的担保、还款承诺等方式，由政府实际兜底项目投资建设运营风险的。
（二）本级政府所属的各类融资平台公司、融资平台公司参股并能对其经营活动构成实质性影响的国有企业作为社会资本参与本级PPP项目的。社会资本方实际只承担项目建设、不承担项目运营责任，或政府支出事项与项目产出绩效脱钩的。?
（三）未经法定程序选择社会资本方的。未按规定通过物有所值评价、财政承受能力论证或规避财政承受能力10%红线，自行以PPP名义实施的。
（四）以债务性资金充当项目资本金，虚假出资或出资不实的。?
（五）未按规定及时充分披露项目信息或披露虚假项目信息，严重影响行使公众知情权和社会监督权的。
--上述要求与前面的文件有所重复，所以这里不单列。
40、PPP项目主体或其他社会资本，除通过规范的土地市场取得合法土地权益外，不得违规取得未供应的土地使用权或变相取得土地收益，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作，不得借未供应的土地进行融资；PPP项目的资金来源与未来收益及清偿责任，不得与土地出让收入挂钩。--20个部委局联合下发的财金[2016]91号文中的这条规定也很重要。
还有政府购买服务的规定：
41、严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。
42、严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。
43、严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。
44、政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。
45、地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。
另外，今年出台的《政府投资条例》中的规定也很重要：
46、政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。国务院规定应当审批开工报告的重大政府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。
47、政府投资项目不得由施工单位垫资建设。
国发【2010】19号文《关于加强地方政府融资平台管理有关要求》是比较早的文件，但今年5月上海银保监局仍据此处罚了3家银行的涉政业务，包括“该行向某地方融资平台发放无对应项目的流动资金贷款”，故列示如下，请大家注意：
48、银行业金融机构等要严格规范信贷管理，切实加强风险识别和风险管理。要落实借款人准入条件，按商业化原则履行审批程序，审慎评估借款人财务能力和还款来源。凡没有稳定现金流作为还款来源的，不得发放贷款。向融资平台公司新发贷款要直接对应项目，并严格执行国家有关项目资本金的规定。
49、财预[2012]463号《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》明确：除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借政府性债务。--此要求在隐性债务管理的文件中也有明确。
50、银保监发〔2019〕23号《中国银保监会关于开展“巩固治乱象成果 促进合规建设”工作的通知》对于金融租赁公司的下列行为明确为违规：违规以公益性资产、在建工程、未取得所有权或所有权存在瑕疵的财产作为租赁物。
以上是政府城投融资的50条红线，银行信贷审批人员不可不知。当然，对于50条红线的具体把握，还要根据借债主体、项目情况、融资模式具体考核，核心是不能增加政府隐性债务。
说到政府隐性债务，估计很多银行现在都在做这一块的存量置换业务。尽管我们年初就提示隐性债务化解是银行重新分配政府类资产业务的好机会，鼓励大家及早抢得先机，但全面铺开后，我们也必须重申风险，相关高层级文件中有限制性要求，故附赠第51条：
51、对债权债务关系不清晰、对应资产缺失，项目不具备财务可持续性的债务，以及“名股实债”类债务，不得转给金融机构承接。对违反规定新增隐性债务的，举借债务资金后未用于偿还对应到期债务本金的，将债权债务关系不清晰、对应资产缺失、项目不具备财务可持续性导致难以实现风险缓释的债务转给金融机构承接的，以及具备偿债能力却滥用展期等政策恶意逃废债务的，应当按照《地方政府隐性债务问责办法》有关规定严肃问责。
本文来源：菏泽金融
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