实施“财政PPP”项目 公共利益和民生需求是最终落脚点

近日，山东财政PPP项目采风活动引发社会关注。9月9日到9月11日，大众日报·新锐大众记者先后到淄博、烟台、威海等地，实地采访了一些财政PPP项目。

财政部PPP中心8月初发布的上半年年报显示，山东省是推广PPP模式大省，2014年以来，累计开工项目投资额，山东以4119亿元居全国第2位，仅次于云南。

PPP是英文“Public-Private Partnership”的简称，中文直译为“公私合伙制”，是指政府与私人组织之间，为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务。PPP包含BOT、TOT、DBFO等多种模式，政府与社会主体是“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系。

实施“财政PPP”项目的好处主要体现在三方面：一是减轻财政支出负担，同时间接减轻了纳税人压力。二是能够充分满足人们对社会公共产品的需求，解决急需的民生问题。三是能够盘活社会资本。

大众日报·新锐大众记者观察认为，财政PPP虽然好处很多，但落脚点还是公共利益和民生需求。尽管PPP项目的推出，是考虑到各地财政资金不足的问题，而且也必须让合作主体有钱赚才有可能持续运作下去，但判定一个PPP项目的最终标准，还是看这个项目是否真正满足了公共利益和民生需求，否则PPP就变成了单纯的融资手段和让企业赚钱的工具，失去目的性。因此，政府PPP项目从立项到运作，都必须把公共利益和民生需求放在第一位来考虑。

我们从国内和山东PPP项目发展方向来看，项目也主要集中在与公共利益和民生需求比较密切的领域。财政部数据显示，今年二季度，净增开工项目的地区山东以１８７５亿居全国第２，其中在消费领域基本公共服务项目（文化、旅游、体育、健康（即医疗卫生）、养老、教育），山东以１５９８亿元居全国第一，落地项目投资额以９８４亿元排名第一；在污染防治与绿色低碳项目方面，山东以４６３８亿元居全国第一，落地项目投资额以３２３７亿元排名第一。

以山东小清河复航工程为例，今年6月，山东省政府批复同意《小清河复航工程PPP项目合同》，这是山东省省级第一个PPP项目，山东省水运建设史上第一个一次性投资超百亿元的项目。如果采用传统政府投资模式，山东需在3年建设期年均支出45亿元，如今可节约项目全生命周期成本15亿元，有效缓解了政府当期筹资压力，节省了财政支出。小清河2022年复航后，沿岸设众多河港，从济南可以直接坐船出海，将为促进鲁北区域经济社会发展注入新动能。

再如，威海市文登区长期遭受垃圾困扰。文登的垃圾山位于该区张家产镇崔家营村村北，日晒雨淋，气味难闻，而建一个日处理垃圾1000吨的焚烧发电厂，需要投资5亿元人民币以上，对县级财政来说负担很重。2017年，威海市文登区住建局与上海环境集团股份有限公司签署了垃圾焚烧项目特许权协议，特许期为30年，上海环境集团公司投资5.1亿元，建设日处理规模为1050吨的城市生活垃圾焚烧发电厂，预计将于今年10月运营。

据国家统计局数据，2018年我国人均GDP为9769美元，有望在2022年进入高收入国家。随着城市化进程的加快，我国大中型城市的人口密度不断增加，环保问题、基础设施问题、公用事业和社会事业不足的问题，日益突出。收入提高的人民群众渴望获得更加便捷、舒适、环保、卫生的生活，这就需要加大社会公共产品的供给侧改革，PPP项目有效解决了资金困难，为满足公共利益和民生需求提供了可行路径。

但从国内财政PPP发展实践来看，一些PPP项目运作也出现一些“偏差“。国家财政部数据显示，2017年12月至2018年3月末，财政部综合信息平台已累计清理管理库项目1160个，累计清减投资额1.2万亿元。

之所以清理PPP项目，是因为一些地方借“假PPP项目”融资。一些地方政府通过明股实债、承诺回购社会资本方的投资本金、承诺最低收益等方式借PPP模式变相举债，增加了地方政府债务风险。一些地方还以PPP名义立项来套取公共财政资金。据财政部信息，2016年，在各地上报财政部的9283个PPP项目中，经过审核后，只有6997个项目被纳入财政部PPP综合信息平台项目库，2286个没有通过审核的PPP项目，业内称之为假PPP项目，是以PPP名义立项来套取公共财政资金的行为，这就背离了公共利益和民生需求的目的。

大众日报·新锐大众记者观察认为，让“财政PPP”运作真正符合公共利益和民生需求，需要注意三个方面：

一是加强源头控制，严格APP项目入库门槛，筛选好项目，强化资本金管理。财政APP项目，上报项目方要自觉，讲诚信，同时要建立地方政府PPP信用系统，对“假PPP”所在地方政府予以通报批评，对前期手续不全、风险分配不合理、绩效机制未建立、违法违规变相融资等问题项目一律不准入库。

二是要给PPP模式提供稳定的法律环境，对政府行为要有基于法律的信用约束。 PPP项目运作是新生事物，需要有规则制约。政府在PPP项目合作中处于强势地位，要加快PPP立法建设，健全地方政府与社会资本合作过程中平等协商、契约合作、公开透明的体制机制，严格约束政府行为，保障各种资本投资PPP项目的长期合法权益。在立法机关立法制定PPP市场秩序时，应明确规定PPP模式的基本理念是政府搭台、市场唱戏，政府与社会资本基于权责对称行使各自职责，尽可能避免在规则制定上把政府放置在不容挑战的主导地位，进而削弱社会资本的参与热情。特别要注意营造公平竞争环境，解决民营企业参与PPP项目难的问题。

三是重点防范利益输送，注意内外严格的监管和制衡。PPP项目是政府出特许经营权，合作主体出钱；或者是政府既出权，也出少部分的钱。在这种情况下，如果政府既出权，又出钱，最后却是那些只是象征性地出了点钱的合作主体赚大头，这就很容易发生利益输送等腐败问题。PPP项目理想运作状态，应该是内外严格的监管和制衡。