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山东自然资源资产审计:22名省管干部的新考题

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3名市委书记、4名市长,15名县(市、区)委书记——前不久,山东22名省管干部在接受审计时,多了一项内容:自然资源资产审计。

  他们任职前后所在区域内土地、水、森林等自然资源资产多了还是少了,生态环境质量好了还是坏了,以及生态环保方面的重大决策情况等,都要被审计部门拿到放大镜下,一一核查。审计结果将会被装入被审计者的档案,作为考核、任免、奖惩的重要依据。

  自然资源资产离任审计又被称为“绿色审计”,2018年起在全国推开。对省管干部开展绿色审计,在全国范围内目前还较为少见。这项审计是如何进行的?审计过程中又有哪些故事?

初见艾妍,她正拿着厚厚的账本一页页翻看,不时记下一些可疑点。

这本台账,详细记录着山东一个地级市的土地利用情况。该市市长为正厅级,离任之后,山东省审计厅派出团队,对其开展自然资源资产离任审计。

作为项目主审,艾妍不敢有一丝马虎,每天加班到晚上九十点钟。据山东省审计厅相关负责人介绍,受山东省委组织部委托,审计厅启动省管干部自然资源资产审计。2018年,山东省审计厅对22名市、县(市、区)省管党委政府主要领导干部开展审计,其中市委书记3人、市长4人,县(市、区)委书记15人,截至目前,实施阶段已全部完成。

绿色审计怎么审?

  装有纸质材料的塑料箱,就有十几个;现场勘查,要跑到荒山野岭

山东省审计厅行政事业审计二处处长王树勇,参加过多个绿色审计项目,每到一地,他不是立即投入审计,而是先研究这一地方的自然资源特点。

王树勇说,绿色审计要因地制宜,充分考虑所在地区的主体功能定位、自然资源资产禀赋特点、资源环境承载能力等,突出重点,而不是眉毛胡子一把抓;重点选择领导干部任职前后所在区域内实物量发生较大变化的土地、水、森林、矿产、海洋等自然资源资产以及岸线修复整治等重要生态环境领域进行审计;重点关注领导干部自然资源资产管理和生态环境保护基本情况、遵守重大方针政策和法律法规情况、重大决策情况、约束性指标和目标责任制完成情况、履行监督责任情况等。

王树勇举例介绍,在审计一位离任的区委书记时,由于该区位于中心城区,不少城市规划、土地利用等都归市里直管,掌握的自然资源比较单一,于是着重选了林业、部分耕地和海岸线等进行审计。而在审计一位离任的地级市市长时,则牵扯土地、水、森林、矿产和大气等诸多方面。

对于确定的审计重点,应该怎么审计?王树勇说,主要看两方面:审自然资源资产,看多了还是少了;审生态环境质量,看好了还是坏了。跟前任比、与自身比,看增加或减少、改善或恶化幅度。

艾妍介绍,绿色审计项目一般审计周期在40天左右,“最开始的两周主要看材料,发现疑点、问题”,材料主要涉及国土、林业、水利和环保等部门,审计人员看资料、查台账,发现疑点,需要相关部门再提供材料,这个流程和经济责任审计有相似之处。

在对一位离任的地级市市长进行审计时,记者在审计现场看到,装有纸质材料的十几个塑料箱摞在地上,每个箱子约半米见方。“这只是其中一部分,一些材料还会源源不断送来。”王树勇说,不仅有纸质材料,还有大量电子材料,需要审计人员有一定的数据甄选能力。拿空气质量来说,因为天气的复杂性、空气的流动性,某一天空气质量恶化的数据不具有参考价值,审计人员主要参考年度变化数据。

到了第三周,审计方式就有变化了。“要到现场勘察,验证提供的情况或者数据是否属实。”艾妍说,同样是对领导干部履职情况的监督,经济责任审计很少到现场核查,而绿色审计,多数要到远离城区的荒山野岭。

审计期间,记者跟随艾妍到城郊确认几块土地是否存在违规使用情况。艾妍的同事杜晓亮通过导航,将目的地分别定位到目标地块,并通过现场勘验发现了耕地变身垃圾场、耕地上违规建起建筑物等情况。其中,对几块可疑问题地块,审计人员现场询问土地是否履行了相关手续,国土部门相关人员支支吾吾,表示不了解情况,需要回去尽快查一查。

在现场,杜晓亮的一部移动终端引起了记者注意。他介绍,利用多年度网络遥感影像服务,通过地理信息技术比对、判读和空间分析等手段来确定疑点,发送到该移动终端的应用软件上,然后带着软件到现场,可以确认土地、森林等资源是否被依法使用。

在另一处现场,该软件显示,一块茂密的林地从2011年起就有遥感影像,经过几年的影像叠加,前年突然变成光秃秃的土地,树为啥砍掉了,土地是否改变了性质?审计人员可以再让林业部门提供相关材料,看被审计人是否履行了相关职责。

审计结果有啥用?

  会被装入被审计者的档案,还会作为考核、任免、奖惩的重要依据

“从来没人问我们要过如此详细的生态环保方面的资料。”一家被审计单位的人员表示,该单位没有全面反映这方面的台账。

去年,山东省审计厅行政事业审计二处干部任志国,参与第一个绿色审计项目就吃了“闭门羹”。这个项目是对一位区委书记进行的绿色审计,在让林业、国土、环保等相关部门提供数据时,有一些部门对这项审计不甚了解。

不过,审计人员提出要求后,各部门倒是很重视,送来了一大堆资料。任志国觉得,“这几年环保抓得紧,一说是这项审计,多数部门都很配合”。

不管是吃“闭门羹”,还是一些部门对此一头雾水,他都觉得很正常,毕竟是新事物,在之前试点的基础上,根据中央要求,自然资源资产审计2018年才在省里全面推开。“一项制度让人熟知,总会有一个过程。”任志国说,通过这一轮审计,大多数领导干部会对发展与保护的关系有更深刻的认识。

“自从知道要搞绿色审计,感觉压力不小。”一位被审计的领导干部表示,以前,为了发展,还存在环保工作可以先放一放的想法;现在,环保督察查处具体违规行为,而自然资源资产审计则是从规划、项目等方面全方位核查,感觉践行绿色发展理念真是不能再拖了,“特别是还和个人前途挂钩,不改变发展方式看来是不行了”。

自然资源资产审计的过程,也是让地方党政主要领导干部树立节约自然资源资产、保护生态环境观念的过程。

另一位被审计的领导干部表示,虽然也知道节约资源、保护环境重要,在发展当中,也注意到这些红线,但面对被审计出的问题,还是会大吃一惊。

这位领导干部举例,审计发现,在同一块土地上,国土部门统计的是基本农田,而林业部门统计的却是林地。单一看,各方都没问题,但统一起来看,说明部门之间数据不衔接。他坦言,最近他正在重新学习关于自然资源资产以及生态环保方面的相关政策。

山东此次审计省管干部,审计对象不少是主政地方的一把手。根据规定,审计结果及整改情况会被装入被审计领导干部的档案,还会作为考核、任免、奖惩领导干部的重要依据。

任志国说,绿色审计结果与职位挂钩,倒逼之下,会有越来越多的“关键少数”开始重视绿色GDP。

“搞建设,谋发展,可不能以破坏环境为代价。”艾妍说,通过绿色审计,可以让主要领导干部头脑里紧绷生态环保这根弦。

记者注意到,此次审计中,既有任中审计又有离任审计。对此,山东省审计厅行政事业审计二处副处长于旭红说,任中审计发现问题并通报给这些领导干部,他们认识会更深刻、整改会更认真,“离任审计摸清底数,有利于前任和继任者的责任切割。不然,未来出现资源浪费、环境污染等问题,责任人都不好找”。

于旭红坦言,离任审计中,前任有问题依然要追究责任,“一走了之可不行”。根据中央相关规定,所涉责任人不论是否已调离转岗、提拔或者退休,都应终身问责。

绿色审计咋完善?

  对审计人员政策性、专业性要求很高,还需提高数据综合利用水平

数据显示,2016年以来,山东全省组织开展领导干部自然资源资产(任中)离任审计项目344个,查出违法违纪金额48.2亿元,提出审计建议942条,推动建立健全制度190项,新出台政策52条。

据山东省审计厅相关负责人介绍,自然资源资产审计的开展,促进了领导干部认真履行自然资源资产管理和生态环境保护责任。审计也发现一些地方对自然资源、生态环保重视不够,一些突出问题尚未根本扭转。比如,有的建设项目违反环保法规开工建设;工业“三废”污染未得到根本治理等。

“绿色审计是新事物,我们也是边干边学。”王树勇坦言,这类审计涉及面广,对审计人员政策性、专业性要求很高,需在实践中培养一批人才。2018年,山东省审计厅对全省176名审计人员进行了自然资源资产审计业务培训。

山东省内部审计师协会会长陈朝豹表示,面对绿色审计这一庞大工程,审计部门还可借助“外脑”,聘请环境科学、水土、森林等相关专家提供咨询,或直接引入第三方机构参与到审计中。

从目前的实践看,绿色审计面对的是土地、森林、水、大气等自然环境和资源,分布广、面积大,利用传统手段难以有效实施。对此,山东省审计厅与省国土资源厅国土测绘院合作,梳理形成了涵盖三大类近20个事项的相关审计方法指南,并与其共同组建自然资源审计数据分析团队,对地理信息等数据进行集中分析,提高审计效率。

陈朝豹建议,审计部门还应加强与自然资源、环境保护、海洋等部门沟通,推动资源环保数据开放共享,探索大数据审计模式,在土地、林业、矿产、海洋等地理信息数据及财务等数据收集、挖掘和分析上下力气,提高绿色审计数据综合利用水平,提高审计效率和质量。

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